2012年8月16日，國家發(fā)改委發(fā)布了《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》(發(fā)改 投資〔2012〕2492號文）并立即生效。由此，社會穩(wěn)定風險評估正式成為國家發(fā)改委審批、核準重大固定資產(chǎn)投資項目(以下簡稱"重大工程項目"）的前 置程序和重要依據(jù)。建立重大工程項目社會穩(wěn)定風險評估，是從源頭上防控社會穩(wěn)定風險，提高應(yīng)對社會穩(wěn)定風險主動性、前瞻性、科學(xué)性和有效性的重要舉措。該 辦法的實施，意味著工程項目管理的重點更加強調(diào)其產(chǎn)生的經(jīng)濟社會效應(yīng)和對社會秩序的干擾。而在評估環(huán)節(jié)中，社會公眾對于重大工程項目的支持程度成為確定其 社會穩(wěn)定風險高或低的核心。

　　一、重大固定資產(chǎn)投資項目的社會穩(wěn)定風險評估

　　(一)重大固定資產(chǎn)投資項目

　 　重大工程項目是指具有一定投資規(guī)模，關(guān)系國計民生或?qū)σ欢▍^(qū)域政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)、環(huán)境等有重要影響的工程項目。在經(jīng)濟生活中，政府投入巨資 上項目，原本是為了保持經(jīng)濟增長、提高百姓生活水平，但所上項目往往會出現(xiàn)擾民、影響百姓切身利益等問題，給社會穩(wěn)定帶來風險。因此，重大工程項目從立項 開始就要重視社會穩(wěn)定風險管理，凡涉及資源開發(fā)、征地拆遷、生態(tài)環(huán)境、居民安置等有可能引發(fā)社會穩(wěn)定風險的重大工程項目，都應(yīng)進行社會穩(wěn)定風險評估。

　　(二)社會穩(wěn)定風險

　 　社會穩(wěn)定風險越來越被政府和學(xué)術(shù)界所重視。從概念角度看，"某個因素或事件有風險"，是指這個事件會造成一些不利后果(即"損失"），而且這些后果的發(fā) 生又是以一定的概率存在的(即"不確定性"）。"某個事件有某種風險"，是指該事件有某種特定的不利后果，而且這種特定的后果以某種概率存在。當討論"社 會穩(wěn)定風險"時，我們所指的并不是社會穩(wěn)定會產(chǎn)生什么后果，而是討論"威脅社會穩(wěn)定的因素是什么"或者"什么因素會可能會造成社會不穩(wěn)定"。我們要看的不 是作為"因"的"社會不穩(wěn)定"，而是作為"果"的社會不穩(wěn)定。因此，社會穩(wěn)定風險評估的核心任務(wù)是去研究"社會不穩(wěn)定"的"因"是什么，即何種因素通過何 種機制可能導(dǎo)致社會不穩(wěn)定事件，從而增大社會不穩(wěn)定的可能性。這里的社會不穩(wěn)定事件通常表現(xiàn)為個人極端事件(比如自焚、威脅自殺等）、群體性事件(游行、 抗議、示威、阻工、群體性上訪、群體性暴力事件等）和網(wǎng)絡(luò)行為(在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表煽動性的言論等）。

　　(三)重大工程項目的社會穩(wěn)定風險

　 　社會穩(wěn)定風險是某種因素導(dǎo)致社會沖突、危及社會秩序和社會穩(wěn)定的可能性。而重大工程項目在惠及百姓的同時，不可避免地會涉及到土地征用、房屋拆遷、居民 安置、環(huán)境改變、生產(chǎn)安全等敏感問題，極易引發(fā)社會矛盾、糾紛，乃至沖突性事件，成為社會穩(wěn)定的風險源，進而可能對社會秩序造成災(zāi)難性的影響。特別是一些 地方政府或企業(yè)在實施重大工程項目時，事先不征詢當?shù)厝罕娨庖姡x公平正義，違背群眾根本利益，結(jié)果導(dǎo)致社會矛盾尖銳化，引發(fā)社會不穩(wěn)定事件。因此，對 重大工程項目的社會穩(wěn)定風險進行評估，采取措施以降低、規(guī)避威脅社會穩(wěn)定的風險因素就顯得尤為重要。

　　(四)重大工程項目社會穩(wěn)定風險評估與社會支持度

　 　盡管重大工程項目中威脅社會穩(wěn)定的風險多種多樣、錯綜復(fù)雜，但人們有可能用概率統(tǒng)計等現(xiàn)代風險分析方法計算各種風險發(fā)生的概率，使風險管理成為可能。重 大工程項目社會穩(wěn)定風險評估就是指對實施重大工程項目(包括建設(shè)和運營）的全過程中可能威脅社會穩(wěn)定的各種因素進行科學(xué)預(yù)測，評價其危害程度和可能性，并 制定應(yīng)對策略，采取針對性措施有效規(guī)避、預(yù)防、降低、控制、化解風險因素，確保重大工程項目順利實施。預(yù)測風險的路徑有兩條：首先，可以通過訪談或者查閱 歷史數(shù)據(jù)、案例和媒體報道，了解歷史上同類工程中社會不穩(wěn)定事件發(fā)生的情況，預(yù)防和處置的方法；更為重要的是通過問卷和訪談等形式了解當?shù)厝罕妼Ξ斍肮こ?的態(tài)度和意見，也就是在重大工程建設(shè)前期進行社會支持度調(diào)查。

　　二、重大工程的社會支持度調(diào)查的研究文獻

　 　2005年，四川省遂寧市首先頒布了《重大工程建設(shè)項目穩(wěn)定風險預(yù)測評估制度》，對重大工程的社會穩(wěn)定風險評估提出了"五步工作法"。其中首要環(huán)節(jié)"就 是確定評估對象, 全面掌握情況, 對擬訂的每個重大事項, 開展深入細致的調(diào)查, 廣泛征求各方面意見, 掌握社情民意"。［1］特別是中央維穩(wěn)辦推廣遂寧的社會穩(wěn)定風險評估的經(jīng)驗后，社會穩(wěn)定風險評估在全國各地逐漸被各級政府所認識，各地也紛紛出臺有關(guān)社會 穩(wěn)定風險評估規(guī)定和辦法。［2］作為一項新的制度安排，在幾年之內(nèi)迅速地被傳播和仿效，最終上升到中央層面，黨的十八大報告提出"建立健全重大決策的社會 穩(wěn)定風險評估機制"。［3］在評估當中，各地均認識到 "公民廣泛、有序、實質(zhì)性地參與是決定社會穩(wěn)定風險評估質(zhì)量的關(guān)鍵"，必須考察工程方案是否充分考慮了群眾的接受程度，是否超出大多數(shù)群眾的承受能力，是 否得到大多數(shù)群眾的支持。［4］

　　公眾支持或反對一項工程，源于工程建設(shè)和運營所帶來的風險。楊琳和羅 鄂湘曾經(jīng)構(gòu)建過一個初步的有關(guān)重大工程對于重大工程的社會風險指標體系。該體系中包括經(jīng)濟方面、生態(tài)環(huán)境方面、社會方面和制度方面的風險因素。［5］事實 上，工程項目的客觀風險是一個方面，更為關(guān)鍵的是社會公眾如何感知這些風險。學(xué)界對此的研究集中于鄰避運動和鄰避設(shè)施，即"別在我家后院"。［6］重大工 程項目往往對全體居民帶來較大生活便利和效應(yīng), 但是如果它在局部會產(chǎn)生比較嚴重的負外部性，因而附近的居民會反對它們建造在自家附近，引發(fā)所謂的鄰避沖突。國內(nèi)學(xué)者陶鵬和童星用"鄰避情結(jié)"來形容社會 民眾感知重大工程項目社會風險的意向與行為。［7］

　　進一步，婁勝華和姜姍姍指出了社會民眾和專家在風 險認知上的區(qū)別。認為對重大工程項目的社會政策制定者和專家往往從技術(shù)角度定義風險，而在社區(qū)居民看來，風險主要源于一種主觀感受。也就是說，存在技術(shù)風 險和感知風險之分，區(qū)別在于，第一，技術(shù)風險是可以實際度量的，而感知風險是往往難以度量，例如鄰避設(shè)施引發(fā)的焦慮情緒、房屋價值的損失、災(zāi)難性事故的可 能性等。第二，感知風險雖然是一種心理活動，同樣具有重要的政策啟示，但它常被政策制定者和專家們忽略。［8］

　　由于重大工程項目造成了潛在的風險，就要對社會民眾進行合理地補償。學(xué)界對重大工程項目的補償問題也進行了細致的研究。湯匯浩指出，從一般實踐看，在居民獲得滿意的經(jīng)濟性補償情況下，鄰避效應(yīng)的發(fā)生概率和危害程度通常都是可控的。［9］

三、某輸氣管道重大工程社會支持度調(diào)查

　 　依據(jù)已有的研究提供的基本思路，我們對某輸氣管道重大工程展開了社會支持度調(diào)查。該輸氣管道工程是繼"陜京一線"、"陜京二線"和"陜京三線"后又一條 向北京和環(huán)渤海地區(qū)輸送天然氣的能源通道。該工程共跨越五個省、自治區(qū)和直轄市，總長度約1200公里，工程總投資約204億，預(yù)計2014年開工建設(shè)。 主要的施工技術(shù)是管溝的開挖、管道的焊接和敷設(shè)、管溝的回填，以及壓氣站的建設(shè)等。建設(shè)過程中主要對土地進行臨時征用，少部分進行永久性征用。據(jù)此，我們 對該工程全線的居民進行了問卷調(diào)查，了解居民對該重大工程的社會支持度。

　　(一)樣本的確定

　 　進行社會穩(wěn)定評估的社會支持度調(diào)查必須首先要確定利益相關(guān)群體。利益相關(guān)群體可以分成三類，第一是受項目直接影響的群眾和組織；第二是一般公眾、社會組 織、媒體和專家，雖然不受到項目的直接影響，但是他們熱心公益、關(guān)注公共事件；第三是地方政府和項目建設(shè)單位。在這個體系中，項目是誘因，第一類利益相關(guān) 群體是行動者，第二類利益相關(guān)群體是風險的折射和放大者，第三類利益相關(guān)群體是風險的管理者。因此在社會支持度調(diào)查中，第一類利益相關(guān)群體是調(diào)查的核心。

　 　天然氣輸氣管道工程屬于線狀工程，第一類利益相關(guān)群體主要是沿管道的路由分布。 不同的工程第一類利益相關(guān)人的分布是不同的。比如垃圾焚燒廠，這類工程可以簡化成為一個點，第一類利益相關(guān)人主要分布在圍繞該點的圓形或者橢圓形范圍內(nèi)。 天然氣輸氣管道工程可以簡化成為一條線，第一類利益相關(guān)人主要分布在工程沿線一定寬度的范圍內(nèi)。兼顧調(diào)查成本與樣本代表性兩大因素，我們將工程沿線的居民 視為一個總體，對該總體采用分層的方法進行簡單不重復(fù)隨機抽樣的方法抽取了陜西、內(nèi)蒙古、河北、北京、天津五個省、市、自治區(qū)30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、51個村的 2010戶居民進行問卷調(diào)查，分層的依據(jù)是輸氣管道在各地區(qū)的敷設(shè)里程和各地區(qū)人口的密度。根據(jù)樣本容量的計算方法，得到總樣本容量的理論最大值為 1816，為確保問卷調(diào)研的樣本具有充足的可靠性和代表性，我們以戶為單位進行調(diào)查，發(fā)放問卷2010份，實際回收問卷1949份，其中有效問卷為 1824份。

　　(二)問卷調(diào)查及結(jié)果分析

　　1.調(diào)研對象的基本信息(表1）

　　表1調(diào)查對象基本信息描述表　　

　 　根據(jù)實際回收問卷中有效問卷反映的結(jié)果，在1824位調(diào)研對象中，主要以男性為主。調(diào)研對象按照年齡大小分成青年、中年、老年三個群體，樣本中以中年人 為主。由于管道經(jīng)過的地區(qū)主要是農(nóng)牧區(qū)和山區(qū)，所以被調(diào)研的人群文化程度并不高，主要是初中文化。家庭年收入主要是1~3萬。調(diào)研對象所使用的燃料煤炭為 主，還有不少使用木柴，其他類的燃料還包括秸稈、牛糞等。

　　2.調(diào)查對象所關(guān)注的工程建設(shè)產(chǎn)生的環(huán)境影響

　 　重大工程項目往往對環(huán)境也產(chǎn)生的巨大影響，問卷要求被調(diào)查者選擇三個最不能容忍的環(huán)境風險。調(diào)查結(jié)果顯示民眾最不能容忍的三個環(huán)境問題是：水體污染、大 氣污染及土壤污染。此外，噪聲振動污染，電磁輻射、放射線污染，水土流失也是民眾比較關(guān)心的問題。由于管道工程建設(shè)影響到的群體主要以農(nóng)村居民為主，因此 他們更關(guān)注工程項目是否會對水體、大氣、土壤等身邊的、有關(guān)農(nóng)業(yè)耕作的環(huán)境因素產(chǎn)生影響。對于輸氣管道工程而言，它對水體、大氣和土壤產(chǎn)生的影響較小。同 時由于天然氣屬于清潔能源，對于治理大氣環(huán)境污染還有積極意義。因此，公眾反對的可能性預(yù)計也會較小，(見圖1）。

　　圖1民眾最關(guān)心的工程產(chǎn)生的環(huán)境問題

　　圖2調(diào)查對象所關(guān)心的一項工程產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會影響

　　3.調(diào)查對象所關(guān)注的工程建設(shè)產(chǎn)生的經(jīng)濟社會影響(圖2）

　 　對于一項工程產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會影響，民眾最關(guān)心的排在前三的經(jīng)濟社會影響是：不要導(dǎo)致個人收入降低，不要增加生活成本，不要影響周邊土地、房屋的價值。 此外，不要影響日常出行，不要影響公共配套設(shè)施，不要影響文化、生活習(xí)慣等問題也是民眾所關(guān)心的。從問卷結(jié)果看，民眾更為關(guān)心的經(jīng)濟利益方面的問題，這也 往往是誘發(fā)社會沖突的主要原因。從經(jīng)濟社會影響來看，輸氣管道工程會使沿線居民的生活更加方便，由此預(yù)計公眾更傾向于支持此類項目。

　　4.調(diào)研對象對于輸氣管道類工程的總體態(tài)度

　 　天然氣輸氣管道是國家重大的戰(zhàn)略工程和民生工程，而且途徑地區(qū)的絕大多數(shù)群眾是以污染較重的煤和木柴為主要的生活燃料。正如前面所預(yù)測的，占總數(shù) 94.4%的調(diào)查對象對于輸氣管道工程持"很支持"或"支持"態(tài)度。由此表明沿線民眾對于此類民生工程的高度認可。此外，我們也看到有5.5%的調(diào)查對象 持"不反對"態(tài)度，即中立態(tài)度。應(yīng)該注意的是有0.10%的調(diào)查對象對輸氣管道工程的修建持"反對"態(tài)度。這首先驗證了我們的直觀印象，即任何工程建設(shè)過 程中總會有反對者。同時，雖然從相對值看，0.10%的比例并不高，但是社會沖突事件往往就是由于少數(shù)人的反對而引起的，應(yīng)重視這些個體在工程建設(shè)中的態(tài) 度、意見和訴求。

　　5.若該工程經(jīng)過調(diào)查對象所在的村莊時，調(diào)研對象的態(tài)度

　 　雖然絕大多數(shù)被調(diào)查者表示支持，但是由于所謂"鄰避效應(yīng)"的存在，即當?shù)鼐用褚驌墓こ添椖繉ι眢w健康、環(huán)境質(zhì)量、資產(chǎn)價值等帶來諸多負面影響，會采取 強烈和堅決的集體反對甚至抗爭行為。也就是說，在有些情況下，即使居民認為某工程項目有有價值，但是并不希望項目修建在他的生活、工作圈內(nèi)，從而讓他付出 額外的成本。問卷顯示，除了少數(shù)人聲稱"不支持、不配合"和"修不修建與我無關(guān)"外，約30%的被調(diào)查對象表示，如果工程經(jīng)過所在的村莊，會支持和配 合；68%的被調(diào)查者以風險補償為前提，表示如果補償合理，會支持和配合。因此，風險補償是重大工程可以開工建設(shè)的重要前提。

　　6.若該工程涉及土地、房屋的征收和征用，調(diào)查對象的態(tài)度

　 　在重大工程建設(shè)過程中，最有可能發(fā)動具有社會不穩(wěn)定性質(zhì)事件的群體是其生產(chǎn)、生活、財產(chǎn)和健康等受到工程項目負面影響的群體。在預(yù)期或?qū)嶋H已遭受了損失 后，利益相關(guān)群體(或個體）會估算損失值X0并提出損失報價X1，通常X0＜ X1。針對利益群體的損失，項目單位和地方政府通常會估算補償最高標準Y0和補償報價Y1，通常Y1＜ Y0。在社會群眾與項目單位反復(fù)談判的過程中，X1會不斷地趨向于X0；而Y1也會不斷地趨向于 Y0。如果X0≤Y0，那么雙方有可能達成協(xié)議。如果X0＞Y0，那么雙方的談判就有可能破裂，進而可能產(chǎn)生阻撓工程、阻斷交通、上訪、個人極端事件和群 體性事件。

　　土地、房屋的征收和征用是工程項目建設(shè)過程中的敏感問題，工程項目中的社會沖突事件往往是 由于征地補償?shù)臉藴饰茨苓_成一致而造成的。調(diào)查結(jié)果顯示75.50%的被調(diào)查對象表示如果工程方征得其同意且補償合理，可以征收征用其土地和房屋； 5.3%的被調(diào)查對象表示工程最好不要影響其土地和房屋。值得注意的是，還有19.20%的被調(diào)查者強烈希望工程經(jīng)過其土地和房屋并獲得補償。在工程建設(shè) 的補償過程中，村民之間也存在攀比的現(xiàn)象，看到別人土地被臨時征用了并且獲得了補償，自己也希望獲利。這就不難解釋，為什么在一些工程建設(shè)中存在"搶栽搶 種"的現(xiàn)象，其目的也是希望獲得更多的補償。

　　7.調(diào)查對象擬采取的糾紛解決方式

　 　如果在工程建設(shè)期間民眾與項目方產(chǎn)生糾紛，51.2%的民眾選擇尋求政府的幫助，45.3%的民眾會與項目方進行談判協(xié)商來化解糾紛，2.2%的民眾選 擇尋求媒體的幫助，1.3%的民眾采取干擾施工或其他個人或集體的行動。由此可見，政府與項目方是化解社會穩(wěn)定風險的主要責任方，對于化解社會穩(wěn)定風險至 關(guān)重要。而比較極端的個體會在糾紛發(fā)生時選擇其他的方式表達不滿，這是重大工程項目建設(shè)過程中社會穩(wěn)定管理的重點。

　　四、結(jié)論與建議

　　簡單而言，重大工程項目社會穩(wěn)定風險評估的核心是進行社會支持度調(diào)查，即在重大工程項目在開工建設(shè)之前對所涉及到的民眾對工程項目本身、對土地/房屋征用、工程項目所帶來的經(jīng)濟、社會、環(huán)境影響的態(tài)度和意見的調(diào)查。

　 　就重大工程項目所帶來的環(huán)境影響而言，水體、大氣、土壤污染是社會民眾最為關(guān)注的。若重大工程項目伴隨著這類污染越多，誘發(fā)社會不穩(wěn)定性事件的可能性就 會越大。因此，要高度關(guān)注會帶來此類污染的重大工程項目的選址及污染防范措施，以免引發(fā)社會不穩(wěn)定。從經(jīng)濟社會影響方面，社會民眾更加關(guān)注工程項目所帶來 的直接經(jīng)濟影響，包括個人收入、生活成本和房屋價值等。

　　調(diào)查結(jié)果顯示，重大工程項目中總存在極少數(shù)不 支持的社會民眾。這構(gòu)成了重大工程建設(shè)中最可能打破社會秩序、表達不滿的行動主體。人們之所以反對，是對工程項目存在一定的"鄰避情結(jié)"，其關(guān)鍵在于補償 是否合理。若補償能夠滿足社會民眾的預(yù)期，"鄰避情結(jié)"就會淡化，產(chǎn)生社會不穩(wěn)定事件的可能性就會降低。同時，也不要低估社會民眾渴望被拆遷從而獲得補償 的心態(tài)。調(diào)查顯示，有一部分民眾希望通過工程項目建設(shè)獲得拆遷補償?shù)臋C會，從而改善生活。一旦發(fā)生糾紛和矛盾，民眾更期望通過與政府部門與項目方來得到解 決。為了避免公眾更多地訴諸媒體和采取其他方式阻礙工程建設(shè)，政府部門和項目單位應(yīng)該扮演更為積極的角色。