《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱（試行）》（簡(jiǎn)稱《編制大綱》），對(duì)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估提出了原則性要求，并希望各地方研究操作層面的風(fēng)險(xiǎn)分析具體方法。我們認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前普遍采用的以判斷項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為目標(biāo)導(dǎo)向、以計(jì)算項(xiàng)目綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)為核心方法的投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估框架，在目標(biāo)導(dǎo)向、分析方法和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷等方面都值得商榷。

　　整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的確定，不應(yīng)是項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)的核心任務(wù)

　　根據(jù)我國(guó)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)內(nèi)外普遍通行的風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估基本框架，風(fēng)險(xiǎn)管理的核心目的是在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，尋找減小或化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的措施方案。風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)僅是用于標(biāo)定項(xiàng)目各個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度或風(fēng)險(xiǎn)水平。確定項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)或風(fēng)險(xiǎn)程度，并不是風(fēng)險(xiǎn)分析的終極目的，而是通過(guò)排序找出項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)，為制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施提供依據(jù)。因此，投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估的目的和重點(diǎn)，應(yīng)該是評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的合理性及可行性，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)僅是為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供依據(jù)的中間過(guò)程。目前全國(guó)各地普遍采用的以整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為目標(biāo)導(dǎo)向的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架，將確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)作為整個(gè)穩(wěn)評(píng)框架的核心，分別計(jì)算采取應(yīng)對(duì)措施前和采取措施后的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，僅是為了滿足國(guó)家投資主管部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審批或核準(zhǔn)的需要，違背了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的本質(zhì)要求。

　　項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)分析，不能套用多目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)決策分析框架

　　以整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為導(dǎo)向的穩(wěn)評(píng)框架，要求在完成“單因素風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)”的基礎(chǔ)上，通過(guò)疊加進(jìn)行“項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)”，其分析思路可能來(lái)源于或類似于多目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)決策分析框架。我們認(rèn)為，一般意義上的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析即使可以借鑒多目標(biāo)、多準(zhǔn)則風(fēng)險(xiǎn)決策分析方法，但針對(duì)投資項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析也不可簡(jiǎn)單套用。

　　在項(xiàng)目存在多目標(biāo)、多準(zhǔn)則風(fēng)險(xiǎn)決策的情形下，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以通過(guò)設(shè)定不同評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，利用多目標(biāo)、多準(zhǔn)則風(fēng)險(xiǎn)分析的思路，嘗試定義項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)，并分析表達(dá)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)程度的評(píng)價(jià)指標(biāo)。在各目標(biāo)要素相對(duì)獨(dú)立的條件下，可從不同角度界定項(xiàng)目的期望目標(biāo)，而且每個(gè)目標(biāo)都存在風(fēng)險(xiǎn)，每個(gè)目標(biāo)成功與否（對(duì)應(yīng)各自的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則）對(duì)項(xiàng)目總體目標(biāo)成功的影響或貢獻(xiàn)不同，即各目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目總體目標(biāo)（或整體目標(biāo)）的重要性即權(quán)重不同。可以通過(guò)層次分析法、專家打分法等分析技術(shù)，或者直接根據(jù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)決策者的偏好對(duì)各個(gè)目標(biāo)要素按某種規(guī)則排序，確定每個(gè)目標(biāo)要素對(duì)項(xiàng)目總體目標(biāo)影響的權(quán)重，通過(guò)加權(quán)平均來(lái)計(jì)算項(xiàng)目總體評(píng)價(jià)值。

　　項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)以擬建項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定狀況“處于低風(fēng)險(xiǎn)水平狀態(tài)”為評(píng)判準(zhǔn)則，與項(xiàng)目目標(biāo)成功與否的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有同一性，當(dāng)出現(xiàn)任何一個(gè)具有特定水平（風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)或風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度）的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，則就表現(xiàn)為“整個(gè)”項(xiàng)目具有至少相同水平的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。比如，在項(xiàng)目多目標(biāo)、多準(zhǔn)則風(fēng)險(xiǎn)決策中，需要權(quán)衡工程目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)等目標(biāo)的相對(duì)重要性；在投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析中，如果一定要界定環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的群體性事件更重要，還是征地拆遷風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的群體性事件更重要，顯然沒(méi)有實(shí)際上的必要，也沒(méi)有邏輯上的判斷可能。顯然，這種多目標(biāo)、多準(zhǔn)則決策分析方法并不適用于投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析。對(duì)于投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析而言，風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體主要是地方政府，風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)只有一個(gè)，就是維持社會(huì)穩(wěn)定，因此是單一目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)決策問(wèn)題，而不是多目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)決策問(wèn)題，不具備多目標(biāo)、多準(zhǔn)則決策分析方法的適用條件。

　　應(yīng)停止采用整體風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行判斷

　　在現(xiàn)行分析框架中，用于計(jì)算整體風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的權(quán)重的真實(shí)含義難以找到合理的邏輯解釋，使得權(quán)重取值的計(jì)算結(jié)果具有主觀隨意性。以整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為導(dǎo)向的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架提出的綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法，其本意可能是要解決多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)疊加計(jì)算的問(wèn)題，但就風(fēng)險(xiǎn)疊加的邏輯而言，項(xiàng)目“整體風(fēng)險(xiǎn)”程度評(píng)價(jià)值，應(yīng)該不小于其中任何一個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)價(jià)值。任何一個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)若導(dǎo)致了群體性事件，就意味著該項(xiàng)目發(fā)生了群體性事件。而按照以整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為導(dǎo)向的穩(wěn)評(píng)框架，通過(guò)疊加計(jì)算的項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)（評(píng)價(jià)值）一定會(huì)小于其中最主要風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)價(jià)值，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)會(huì)越疊加越低，不符合常識(shí)和基本邏輯。所以，我們提出停止使用整體風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法對(duì)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行分析判斷。

　　風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性

　　當(dāng)前社會(huì)普遍采用的以整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為導(dǎo)向的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架提出了投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。其中，第四個(gè)和第五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是兩個(gè)定量標(biāo)準(zhǔn)，前者從單因素風(fēng)險(xiǎn)程度及其個(gè)數(shù)的角度，后者從項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)大小的角度進(jìn)行判斷，顯然都是不合適的。比如，某投資項(xiàng)目有1個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)或2-4個(gè)較大單因素風(fēng)險(xiǎn)，則判斷項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)是中風(fēng)險(xiǎn)。按照基本邏輯，只要某項(xiàng)目存在一個(gè)可能導(dǎo)致嚴(yán)重群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)，則就意味著這個(gè)項(xiàng)目產(chǎn)生了嚴(yán)重的群體性事件，該項(xiàng)目就是高風(fēng)險(xiǎn)。同理，兩個(gè)“重大風(fēng)險(xiǎn)”，才算項(xiàng)目整體處于高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，這種判斷在邏輯上也難以自圓其說(shuō)。采用綜合指數(shù)法，在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，評(píng)價(jià)高風(fēng)險(xiǎn)的臨界值為0.64，假定一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)分析有很多個(gè)R=0.64的重大風(fēng)險(xiǎn)，僅有1個(gè)R=0.36的較大風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)疊加計(jì)算的綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)一定介于0.36-0.64之間，判斷為中風(fēng)險(xiǎn)，與人們的正常認(rèn)知相悖。

　　此外，從邏輯嚴(yán)謹(jǐn)性的角度看，對(duì)于同一個(gè)項(xiàng)目而言，如果可用信息和工作深度一樣，那么無(wú)論采用哪一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，得出的判斷結(jié)果應(yīng)該是相同的。但是，上述兩個(gè)定量判斷標(biāo)準(zhǔn)難以滿足這個(gè)基本要求。比如，假定某項(xiàng)目存在污染、拆遷、安全生產(chǎn)3個(gè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)程度R分別為0.8、0.1和0.1。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)四，有一個(gè)嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)是中風(fēng)險(xiǎn)；根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)五，假定上述3個(gè)風(fēng)險(xiǎn)所引發(fā)的群體性事件對(duì)“項(xiàng)目整體”群體性事件的重要性即權(quán)重均為1/3，則項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)I為0.33，屬于低風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)得出的判斷結(jié)果不一致，更與本項(xiàng)目屬于高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的實(shí)際不一致。

　　核心是要制定科學(xué)合理的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)判斷標(biāo)準(zhǔn)

　　項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是危險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性與其對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)影響程度的組合。確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，就是確定如何判斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，如何度量項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的影響程度和風(fēng)險(xiǎn)程度，如何判斷風(fēng)險(xiǎn)程度是否可以被接受。因此，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等環(huán)節(jié)工作的準(zhǔn)則，是貫穿于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估全過(guò)程的一條主線。以整體風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為導(dǎo)向的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架在社會(huì)上得以廣泛流行，重要原因之一就是對(duì)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)程度的判斷準(zhǔn)則或評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的重要性和在穩(wěn)評(píng)框架設(shè)計(jì)中的地位缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)。

　　《編制大綱》沒(méi)有給出判斷風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，而是原則性地要求參照項(xiàng)目所在地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，在當(dāng)前情況下，開展投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估工作，需要根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)文件提出的原則要求，結(jié)合項(xiàng)目具體情況，構(gòu)建一個(gè)符合基本邏輯的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而不可盲目地、不加分析地套用并沒(méi)有得到投資主管部門認(rèn)可的所謂綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)等評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

　　研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《穩(wěn)評(píng)辦法》和《編寫大綱》，沒(méi)有提出要采用“綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法”作為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判斷的標(biāo)準(zhǔn)。我們理解，國(guó)家發(fā)展改革委制定項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)制度的本意和初衷，是要通過(guò)項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)，通過(guò)對(duì)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施的研究，使得所有的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)均處于“低風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)且可控”，這就是我們認(rèn)為的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)應(yīng)該確立的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基本準(zhǔn)則，也是設(shè)定項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)框架體系的出發(fā)點(diǎn)?；谶@一基本準(zhǔn)則，從建立和完善投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的本意和初衷出發(fā)，我們認(rèn)為投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估的邏輯過(guò)程應(yīng)該是：（1）在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，判斷是否屬于低風(fēng)險(xiǎn)且可控；（2）對(duì)于不屬于“低風(fēng)險(xiǎn)”的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處理方案，并評(píng)價(jià)其剩余風(fēng)險(xiǎn)是否可被接受；如果還有不可接受的剩余風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)繼續(xù)調(diào)整或制定新的應(yīng)對(duì)措施，并評(píng)估采取新措施后的風(fēng)險(xiǎn)程度，直至所有風(fēng)險(xiǎn)全部達(dá)到可以接受的程度；（3）風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施處理完成之后，如果已經(jīng)沒(méi)有不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，并且再識(shí)別不出新的風(fēng)險(xiǎn)，在此種情形下，從規(guī)避社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的角度可以判斷項(xiàng)目可行，整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分析評(píng)估過(guò)程結(jié)束；（4）如果剩余風(fēng)險(xiǎn)不可接受，或者要使剩余風(fēng)險(xiǎn)變得可以接受而實(shí)施其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施所付出的代價(jià)不可接受，在此種情形下，可從規(guī)避投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的角度判斷項(xiàng)目不可行，整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估過(guò)程結(jié)束。