自國(guó)家發(fā)展改革委2012年8月16日頒布實(shí)施《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》以來(lái)，一年多的實(shí)踐中，有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一些方面，如基本定位和功能作用、采用定性方法（指標(biāo)）還是定量方法（指標(biāo)）等，一直存在不同的認(rèn)識(shí)，而且對(duì)實(shí)際工作產(chǎn)生了不同的影響。統(tǒng)一大家的認(rèn)識(shí)，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，發(fā)揮其獨(dú)特作用，是有必要的。
　　為何要建立穩(wěn)評(píng)工作機(jī)制
　　首先，現(xiàn)實(shí)的發(fā)展環(huán)境和條件迫使我們開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。為什么要建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制？這個(gè)問(wèn)題的答案其實(shí)很簡(jiǎn)單，一是“形勢(shì)所迫，迫不得已”；二是“轉(zhuǎn)變理念，全新認(rèn)識(shí)”。
　　改革開(kāi)放30多年以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，一系列負(fù)面因素及其影響逐步積累并開(kāi)始顯現(xiàn)，無(wú)論是土地利用誘發(fā)的社會(huì)矛盾，還是環(huán)境污染給健康帶來(lái)的負(fù)面影響，多方面的問(wèn)題對(duì)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生了巨大的沖擊。在投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，技術(shù)落后、資金短缺的約束性作用隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷弱化，而人為無(wú)力改變的土地資源短缺、環(huán)境生態(tài)惡化、能源供應(yīng)緊張等一系列外部性因素的約束性作用在不斷增強(qiáng)，并且一步一步折射到項(xiàng)目建設(shè)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)因資源占用和爭(zhēng)奪而導(dǎo)致的緊張關(guān)系上，社會(huì)矛盾甚至社會(huì)沖突日益突出。除此，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人的主動(dòng)性作用在投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中也不斷增強(qiáng)，過(guò)去那種普通老百姓為國(guó)家或集體利益而犧牲個(gè)人利益的狀況已經(jīng)不復(fù)存在，人們的主體意識(shí)、法律意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)等逐步增強(qiáng)，在投資項(xiàng)目建設(shè)給個(gè)人合法利益帶來(lái)?yè)p害時(shí)，受影響的人們無(wú)一例外地會(huì)采取保護(hù)自身的行為，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)形成反作用。在此條件下，重視投資項(xiàng)目與自然、生態(tài)，與人、與社會(huì)的相互協(xié)調(diào)關(guān)系，重視投資項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)影響以及各種社會(huì)因素對(duì)項(xiàng)目的反作用，在投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中充分考慮項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)之間的相互作用和影響，考慮項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)之間的相互適應(yīng)關(guān)系，考慮項(xiàng)目可能面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，考慮項(xiàng)目是否具備社會(huì)可行性和社會(huì)可持續(xù)性，成為不得不面對(duì)的新任務(wù)。
　　發(fā)展環(huán)境和條件的變化，迫使我們轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行全新的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而帶來(lái)重視社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的全新要求。投資項(xiàng)目的建設(shè)，在新的形勢(shì)下，已經(jīng)不再是一個(gè)單一的物質(zhì)投入與產(chǎn)出的過(guò)程，而是一個(gè)在特定的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境下，以物質(zhì)投入產(chǎn)出為表象、實(shí)質(zhì)上卻是項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)在資源和財(cái)富的占用和擁有方面重新調(diào)整利益關(guān)系的過(guò)程，其中充滿了技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等諸多因素相互作用和相互影響。投資項(xiàng)目的建設(shè)，也不再是投資主體一方單一的行為，而是至少包括行政管理主體、投資主體、受項(xiàng)目影響群體等3類主體，且每一類主體基于各自的利益訴求產(chǎn)生相互交叉、相互作用和相互影響的錯(cuò)綜復(fù)雜的行為過(guò)程。由此，我們對(duì)項(xiàng)目可行性、合理性的判斷，其內(nèi)容、指標(biāo)、重點(diǎn)等多方面均發(fā)生了改變，相應(yīng)的管理模式也隨之進(jìn)行了全面的調(diào)整。投資體制改革以來(lái)建立的綜合化、多元化項(xiàng)目管理模式，就是適應(yīng)新形勢(shì)、新要求而逐步嘗試、探索、建立的。從重視規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目的約束和引導(dǎo)，到強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)、土地合理利用、能源節(jié)約，再到提出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求，無(wú)一不體現(xiàn)出我們對(duì)投資項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加深后，針對(duì)投資項(xiàng)目可行性、合理性的全新要求。這種變化，反映出對(duì)投資項(xiàng)目“從內(nèi)到外”進(jìn)行評(píng)價(jià)和管理要求，項(xiàng)目不僅要具備基本的內(nèi)部投入條件，也要具備良好的外部環(huán)境，才是可行的。換句話說(shuō)，投資項(xiàng)目的可行性，是多元的而非單一的。
　　穩(wěn)評(píng)是全方位評(píng)價(jià)組成部分
　　社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是項(xiàng)目全方位評(píng)價(jià)的重要組成部分?；谛碌恼J(rèn)識(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委于2012年8月頒布了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法，將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作納入了投資項(xiàng)目前置性管理要求之中。該辦法的出臺(tái)，標(biāo)志著社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為政府履行投資項(xiàng)目外部性管理的最新要求和重要內(nèi)容。與投資項(xiàng)目必須滿足規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、土地管理、環(huán)境保護(hù)管理、能源管理等方面的外部性管理要求相比，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的著眼點(diǎn)在于投資項(xiàng)目與項(xiàng)目所在地社會(huì)之間的相互適應(yīng)性，分析評(píng)價(jià)的對(duì)象是人的行為和意識(shí)在受到項(xiàng)目影響后產(chǎn)生的變化以及對(duì)項(xiàng)目的作用和影響，更加突出了投資項(xiàng)目面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而不是技術(shù)、市場(chǎng)、資金、管理等方面的風(fēng)險(xiǎn)。
　　通過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的建立，現(xiàn)行的投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)，在原有的技術(shù)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，已經(jīng)基本覆蓋了投資項(xiàng)目的各個(gè)方面。從另外一個(gè)角度看，隨著對(duì)投資項(xiàng)目建設(shè)所需的內(nèi)外部投入以及條件的認(rèn)識(shí)，項(xiàng)目的可行性覆蓋了技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)多個(gè)方面，任何一個(gè)方面的可行，只能是每一個(gè)方面的可行，只有在多個(gè)方面均可行的情況下，項(xiàng)目才是真正可行的。由此，可以對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本定位和功能作用予以明確——社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)內(nèi)容和范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，沒(méi)有脫離項(xiàng)目全方位分析論證的基本框架。
　　穩(wěn)評(píng)的指標(biāo)選擇
　　在投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中，爭(zhēng)議最為突出的，是評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇：采用定量指標(biāo)還是定性指標(biāo)？在國(guó)家發(fā)展改革委2013年2月正式頒布社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告的編制大綱之前，曾經(jīng)有一個(gè)“征求意見(jiàn)稿”。在該征求意見(jiàn)稿中，提出了一系列的定量指標(biāo)用于衡量、判斷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。但是，在正式的編制大綱中，并沒(méi)有見(jiàn)到相關(guān)的定量指標(biāo)，而且在采用什么樣的指標(biāo)方面，也沒(méi)有提出具體的指標(biāo)，只是簡(jiǎn)單地要求采用“定性和定量”指標(biāo)來(lái)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行度量。因此，在實(shí)踐中，關(guān)于采用定量指標(biāo)還是定性指標(biāo)，存在相當(dāng)大的爭(zhēng)議。
　　需要明確的是，對(duì)投資項(xiàng)目基本屬性的認(rèn)識(shí)，帶來(lái)了評(píng)價(jià)理念和方法的不斷發(fā)展。從單純的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證到全面、綜合的評(píng)價(jià)理念，標(biāo)志著我們對(duì)投資項(xiàng)目基本屬性的認(rèn)識(shí)在不斷加深。在改革開(kāi)放初期，我國(guó)面臨的是技術(shù)落后和資金短缺的嚴(yán)重制約，以技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證為基本理念，以技術(shù)評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)成為分析評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目可行性的核心內(nèi)容，技術(shù)的可行性、適用性、經(jīng)濟(jì)性以及財(cái)務(wù)盈利能力和償債能力，成為判斷項(xiàng)目可行性的核心指標(biāo)。然而，隨著發(fā)展環(huán)境和條件的變化，以技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證為核心的投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，已經(jīng)不能完全適應(yīng)客觀實(shí)際的需要。隨著對(duì)投資項(xiàng)目基本屬性及其客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)的逐步深入，我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，過(guò)去有效的理論方法，如果不根據(jù)客觀實(shí)際進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化和發(fā)展，是不能適應(yīng)新形勢(shì)、新要求的。在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，我們面臨的是以利益主體多元化、利益訴求多樣化、人的主體行為和意識(shí)充滿不確定性為特征的、復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境和條件，再單純地堅(jiān)持技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證的慣性思維，希望以定量指標(biāo)來(lái)對(duì)人的行為和意識(shí)進(jìn)行精確度量，是不現(xiàn)實(shí)的。比較國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)評(píng)價(jià)方法，就是在成熟的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證方法無(wú)法解決投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中面臨的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)背景下，通過(guò)引入社會(huì)學(xué)、人類社會(huì)學(xué)等學(xué)科理論和方法后逐步形成和發(fā)展，并產(chǎn)生明顯效果的。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其基本出發(fā)點(diǎn)、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)內(nèi)容，與社會(huì)評(píng)價(jià)并沒(méi)有什么明顯的差異。在理論和方法上，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還需要補(bǔ)充社會(huì)學(xué)等人文學(xué)科的內(nèi)容，借助其他學(xué)科的知識(shí)，彌補(bǔ)因技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證慣性導(dǎo)致的不足。
　　社會(huì)評(píng)價(jià)方法，堅(jiān)持以定性的方法，遵循嚴(yán)密的因果邏輯關(guān)系，借助社會(huì)學(xué)的理論方法，通過(guò)對(duì)人的行為和意識(shí)的觀察、描述和預(yù)測(cè)，來(lái)分析人們?cè)谑艿酵顿Y項(xiàng)目影響后做出的反應(yīng)，并據(jù)此對(duì)項(xiàng)目面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷，分析項(xiàng)目的社會(huì)可行性。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，完全應(yīng)當(dāng)采用社會(huì)評(píng)價(jià)的相關(guān)方法，以定性分析為主要方法，并設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)。
　　編制大綱中之所以沒(méi)有設(shè)置明確的定量指標(biāo)，還有一個(gè)重要方面不能忽視，即我國(guó)普遍存在的地區(qū)差異性，帶來(lái)了對(duì)分析方法和相關(guān)指標(biāo)的復(fù)雜要求。同樣的風(fēng)險(xiǎn)因素，在不同的地區(qū)并不會(huì)導(dǎo)致同樣的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椴煌貐^(qū)的發(fā)展水平存在差異、地區(qū)性的歷史傳統(tǒng)存在差異、各地的社會(huì)環(huán)境對(duì)同一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素的容納和承受程度存在差異。在這種情況下，確實(shí)也無(wú)法采用全國(guó)統(tǒng)一的指標(biāo)來(lái)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行度量，而是在編制大綱中反復(fù)強(qiáng)調(diào)了依據(jù)各地方人民政府確定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。（作者：國(guó)家發(fā)改委投資研究所項(xiàng)目室主任）